长期以来，社区居民委员会、村民委员会作为居民群众自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，成为受到奇葩证明、循环证明、重复证明困扰的“重灾区”。

　　日前，民政部等部门发布《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，征求社会各界意见。《征求意见稿》指出，用3年左右时间，逐步建立起基层群众性自治组织出具证明工作的规范化制度体系和长效机制，从根本上治理“社区万能章”“社区成为证明大本营”等现象。

　　减证便民优化服务 改进规范证明工作

　　近几年，随着一些媒体的报道，有了几个形容基层群众性自治组织出具证明乱象的专用名词，包括“万能居委会”“社区万能章”“证明大本营”等。

　　在中国人民大学法学院教授杨建顺看来，这些专用名词的出现已经说明了问题的严重性。随着党中央、国务院对“放管服”改革工作的一系列专门部署，对减证便民、优化服务提出了明确要求。在这种背景下，改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作非常有必要。

　　据中国传媒大学法律系副主任郑宁介绍，《征求意见稿》出台背景主要有三个方面，一是《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，要全面清理基层政府各职能部门要求基层群众性自治组织出具的各类证明；二是《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于深入推进审批服务便民化的指导意见〉的通知》要求，持续开展“减证便民”行动；三是贯彻《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》要求，落实党中央、国务院关于减证便民、优化服务的部署要求，做好证明事项清理工作，切实做到没有法律法规规定的证明事项一律取消。

　　据了解，《征求意见稿》分为四个部分：第一部分提出了改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的总体要求，明确了指导思想、基本原则、总体目标。

　　第二部分围绕依法确定基层群众性自治组织出具证明事项，提出基层群众性自治组织出具证明的事项，必须是有明确法律法规依据或经国务院批准列入证明事项保留清单、属于基层群众性自治组织职责范围的事项。

　　第三部分聚焦依法明确不应由基层群众性自治组织出具证明事项，提出了不应由基层群众性自治组织出具证明的具体情形，明确了根据国家有关法律法规规定适时分批明确不应由基层群众性自治组织出具证明的事项。

　　第四部分要求加强改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的组织保障，对强化组织领导、做好政策衔接、加强信息共享、加强社会信用体系建设等提出了要求。

　　有效减轻基层负担 提升社区治理水平

　　此次《征求意见稿》有哪些亮点？

　　据杨建顺介绍，首先，《征求意见稿》确立了几个基本原则，包括坚持以人民为中心的原则，坚持群众自治的原则，坚持依法治理的原则，以及坚持综合施策的原则。

　　其次，提出了总目标——用3年左右时间逐步建立起基层群众性自治组织出具证明工作的规范化制度体系和长效机制，从根本上改变“社区万能章”“社区成为证明大本营”等现象。

　　再次，明确规定了基层群众性自治组织出具证明事项，强调居民委员会、村民委员会是群众自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主要职责是依法组织居民群众开展自治活动，依法协助基层人民政府或者其派出机关开展工作，依法依规组织开展有关监督活动，可以依法出具有关证明。

　　最后，明确规定不应由基层群众性自治组织出具证明事项，并且将《不应由基层群众性自治组织出具证明事项清单(第一批)》作为附件列出。

　　郑宁认为，首先，《征求意见稿》提出了改进和规范基层群众性自治组织的指导思想、基本原则、总体目标，践行以人民为中心的发展思想，体现了法治、自治、综合治理等理念。其次，明确了基层群众性自治组织出具证明的事项应当依法确定。最后，明确了加强改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的组织保障，对强化组织领导、做好政策衔接、加强信息共享、加强社会信用体系建设等提出了要求。

　　“《征求意见稿》对于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作，具有重要的实践指导和规范引导价值。”杨建顺说，《征求意见稿》对基层群众性自治组织出具证明程序加以规范，强调应当通过组织居民群众议事协商等方式，经居民群众讨论同意，并经基层群众性自治组织负责人签字后方可出具，应当根据掌握的信息依法及时出具，应当进行核实调查出具，等等，这些规定将有助于提升基层群众性自治组织有序展开相关工作，有助于加强和完善城乡社区治理，推进服务便民化等工作有效展开。

　　“《征求意见稿》意在改变‘万能居委会’‘社区万能章’‘证明大本营’的现象，减轻基层负担，转变社区职能，优化社区服务，提升社区治理水平。”郑宁说，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，决定将2019年作为“基层减负年”，要求居民群众找基层群众性自治组织开具奇葩证明、循环证明、重复证明等各类无谓证明，给居民群众带来极大不便，给基层增加了很大负担，改革证明制度体现了以人民为中心的思想。

　　此外，我国城乡社区治理存在社区自治和服务功能不强，社区治理参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体的参与度不足等问题，改革证明制度还将有利于提升基层社区治理水平、增强社区服务功能。“还体现了依法治理，权责相统一的原则。基层群众性自治组织出具证明时，依法也应当承担相应法律责任。一些基层群众性自治组织开具的证明，超出了其职责范围且无能力核实，容易导致巨大的法律风险。”郑宁说。

　　□ 法制日报全媒体记者 韩丹东