日前,由最高人民检察院第八检察厅和欧洲环保协会联合主办的“生物多样性司法保护”国际研讨会在昆明举行,中国检察官与巴西、英国、澳大利亚、荷兰等国环境领域司法执法官员、专家学者就生物多样性保护、固废污染防治等环境资源方面的法律与实践问题交流研讨。
习近平主席多次强调:生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。地球是全人类赖以生存的唯一家园,我们要把生态环境保护放在更加突出位置,像保护自己的眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,与世界各国人民同筑生态文明之基,同走绿色发展之路。前不久闭幕的中国共产党十九届四中全会对生态文明建设提出了新的更高要求,会议指出,生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念,要实行最严格的生态环境保护制度。
2015年7月,全国人大常委会授权检察机关在13个省区市开展为期两年的公益诉讼试点;2017年6月全国人大常委会修改民事诉讼法、行政诉讼法,正式建立检察公益诉讼制度。这项制度全面实施两年多来,检察公益诉讼工作呈现快速发展态势,在促进依法行政、助力环境资源领域等综合治理方面取得积极成效,形成了公益司法保护的“中国方案”。
研讨会上,各国司法官员、专家学者盛赞中国检察机关在生物多样性保护等环境资源领域作出的努力和取得的重大成效,一致认为中国检察机关通过公益诉讼检察职能为全球生态文明建设提供了卓有成效的“中国方案”。
“中国方案”得到高度赞誉
1992年,联合国环境与发展大会通过了《联合国生物多样性公约》,现已成为联合国环境与发展进程中最具影响力的国际环境公约之一。中国是公约最早的缔约国之一,中国政府高度重视生物多样性保护工作,将其作为生态文明建设的重要组成部分。随着中国生态文明制度体系的不断发展和完善,中国检察机关作为宪法规定的法律监督机关和司法机关,也在其中扮演越来越重要的角色。
从2017年7月至2019年9月,全国检察机关共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012件,占立案总数的54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原321万亩,督促清理固体废物、生活垃圾3104万吨,追偿修复生态、治理环境费用34.5亿元。
作为中国生物多样性最为丰富、类群分布最为集中的省份,云南省生物多样性保护工作受到了专家们的关注。通过研讨会上的介绍,专家们了解到,近年来云南检察机关针对部分野生物种种群小、数量少、地理分布狭窄,区域内生物种群的适应性和抗干扰能力十分脆弱的情况,强化环境整治和节能减排,减少了对生物多样性的不利影响。听取了云南、江苏、青海、浙江、湖北等地检察机关开展生物多样性司法保护的相关工作情况后,各国专家对中国检察机关积极发挥公益诉讼职能开展生物多样性保护工作取得的成效给予了高度赞赏。
“中国的检察官在推进生态文明建设保护中取得了巨大的成就,检察公益诉讼发挥了非常重要的作用。中国现在正在采取非常现代的治理方式、非常现代的公益诉讼方式保护环境,这些经验值得全球借鉴。”巴西联邦副检察长、前巴西联邦总检察长拉克尔道奇表示,“我们要寻找新的解决方案,借此机会重新审视检察机关在保护环境和生物多样性中的重要作用。尤其在公众能力资源有限、无法进入的领域,作为检察官,我们应该有也必定有能力提出解决问题的切实有效方案,我也相信中国检察官在这方面发挥着至关重要的作用。”
“建立检察机关提起公益诉讼制度,是一项重大改革和创新,是令行政机关及企业为环境保护承担法律责任和义务的新举措。它对自然环境保护、污染防治、废弃物清理等方面作用巨大。”作为曾在环境法律执法监管部门工作20余年并参与多项环境法规体制设计和实施的环境保护专家,澳大利亚前新南威尔士州环境署公职律师克里斯托弗麦克维恩认为:“中国的检察官通过办案实践,不仅充分发挥了检察公益诉讼制度在环境保护方面的作用,还在工作中积极总结经验,不断完善这项制度,使得检察公益诉讼未来能够发挥更大的作用。”
英国环境署首席检察官安妮布鲁斯南了解到中国检察官在公益诉讼中发挥的重要作用后表示:“中国公益诉讼和英国很不一样,在英国,只有个人和社会组织可以提起公益诉讼,但是面临着诉讼资源等方面的困难。通过中国检察公益诉讼制度和实践,我们看到由检察官提起公益诉讼的优势,英国也正在考虑借鉴中国方案,建立由检察官提起公益诉讼的制度,以更好地保护生态环境。”
公益诉讼模式引起共鸣
中国检察机关通过自身的刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等多项职能,积极为生态文明建设发挥重要作用,调动了政府集中力量解决问题的积极性,使公益保护问题迎刃而解。在实践中,检察机关在起诉前都主动与行政机关磋商,或者发出诉前检察建议,督促其主动履职整改,95%的案件都及时得到了解决,从而实现在诉前维护公益目的的最佳司法状态,这也是中国的制度优势转化为国家治理效能的一个生动体现。
检察机关还十分注重调动公众参与办理公益诉讼案件的积极性,建立了12309检察服务中心,公众可通过电话、网络等方式积极举报有关破坏环境资源的案件线索。检察机关结合新闻发布会、检察开放日、检察公益课堂等各种形式,以案释法,加强环境法治宣传,提升公众环境资源保护意识和参与度。这些具有中国特色的公益诉讼模式引发了与会专家的热议。
欧洲环保协会北京代表处首席代表龙迪表示:“现在国内外有一个共同的新的趋势,检察官从注重追究刑事责任转变为更多地考虑对环境的影响,把环境保护和修复作为工作重点,这是很重要的转变。”
相比欧洲国家主要依靠个人和社会组织开展公益诉讼的做法,英国西英格兰大学环境法教授、前英国环境署工业与废弃物法规司司长马丁比格认为,中国检察官作为“公益诉讼起诉人”具有明显的优势:“依靠社会组织的力量,并不能对已经或者正在造成的环境损害进行充分有效的评估。与之相比,检察机关在这些案例中更加适合作为‘公益诉讼起诉人’提起诉讼,能更加充分地发挥作用,保护环境。”克里斯托弗麦克维恩也对此给予肯定:“检察机关作为‘公益诉讼起诉人’能够发挥重要作用。”
拉克尔道奇完全认同中国检察机关开展公益诉讼的举措,她表示:“在社会组织及个人之外,如果有一支专业的、精通法律的团队致力于通过公益诉讼保护环境,那么公共利益将得到更为有力的保障。我要祝贺中国检察机关已经走在前列,成立了专门的公益诉讼检察部门。”
加强公益诉讼国际合作成为共识
与会外国司法官员、专家学者认为,司法机关在保护、恢复生态系统以及惩罚环境资源犯罪方面发挥着非常重要的作用,环境保护的紧迫性要求全球各地的检察官联合起来,相互借鉴、共同行动。许多专家表示,中国司法机关在打击跨境非法野生动植物交易方面成效显著。
荷兰环保组织野生动物司法委员会战略部主任彼得莫尔对中国近年来加大打击跨国贩卖野生动物制品的力度印象深刻:“我们和南亚国家、非洲国家有过合作,他们都说中国的政府和执法部门采取了很多前瞻性、预防性的措施,防止野生动物制品进入中国。”他解释说:“现在境外的卖家越来越难以把非法的野生动物制品走私到中国了。因为他们发现中国的执法力度加大了。这意味着走私者的风险更大,而收益更低。没有需求,就没有伤害,如果能够从消费端打击对于野生动物制品的需求,就可以大规模地打击野生动物犯罪。”
拉克尔道奇表示:“生物多样性司法保护国际研讨会暨公益诉讼培训班为我们提供了一个非常有益的交流平台,可以让不同国家的检察官、专家学者畅所欲言。我认为我们必须跨越国界、加强合作。”
事实上,近年来中国检察机关一直致力于积极开展国际、区际交流合作,在吸纳各方环保公益诉讼经验的同时,也为全球生态文明建设提供了“中国方案”。最高人民检察院负责公益诉讼的第八检察厅负责人介绍说,不久前,最高人民检察院与欧洲环保协会合作,在江苏、贵州、云南等地就预防性公益诉讼进行了为期一周的考察调研。近期还将组织一个高级检察官代表团赴越南就公益诉讼等检察交流合作进行会谈。
“中国方案”获得了国际社会的广泛认同。在2018年最高人民检察院与欧洲环保协会共同举办的“环境司法保护”培训班上,联合国副秘书长兼联合国环境规划署执行主任埃里克索尔海姆、法国宪法委员会主席洛朗法比尤斯以及芬兰最高行政法院、巴西、美国夏威夷等首席大法官都高度评价了中国检察公益诉讼制度和环境检察保护司法实践,认为“立法授权检察机关提起公益诉讼,打造了一套强有力的对行政行为的监督体系”,“中国检察机关在环境保护工作中取得的成绩令人赞叹,也为其他国家和地区环境治理提供了有益借鉴”。
十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》已经明确“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”等内容,赋予了检察机关新的责任和使命。中国检察机关将致力于发展完善中国特色社会主义检察公益诉讼制度,为共同维护全球生物多样性和生态文明贡献中国检察机关的智慧和力量。
